چکیده
علیرغم بدنه رو به رشد پژوهشها درباره نقش اهداف توسعه پایدار (SDGs) در سطح محلی، دانش ما در مورد چگونگی بکارگیری آنها در فرایندهای حکمرانی محلی همچنان محدود است. این مقاله با بررسی اینکه چگونه اهداف توسعه پایدار میتوانند به تغییر حکمرانی در سطح محلی کمک کنند، به دانش اجرای این اهداف میافزاید. ما یک چارچوب تحلیلی فرایندمحور توسعه دادهایم که تغییرات حکمرانی ناشی از اهداف توسعه پایدار را در چهار مرحله بررسی میکند:
مواجهه (Exposure): این اهداف چگونه بر ترتیبات حکمرانی محلی تأثیر میگذارند.
پژواک یا طنین (Resonance): چگونه آنها را به حرکت در میآورند.
انطباق (Adaptation): چگونه ساختارهای آنها را تغییر میدهند.
تحول (Transformation): چگونه شیوه عملکرد آنها را دگرگون میکنند.
بر این اساس، ما مطالعات موردی تجربی موجود را تحلیل میکنیم تا الگوهای تغییر حکمرانی ناشی از اهداف توسعه پایدار و همچنین عوامل تسهیلکننده و محدودکننده را شناسایی کنیم. ما سه تنش کلان را شناسایی کردهایم که تغییرات حکمرانی محلی ناشی از اهداف توسعه پایدار را شکل میدهند و برای شتاببخشی به اجرای این اهداف باید مدیریت شوند: تنش بین آرمانهای جهانی و واقعیتهای محلی، تداوم و تغییر نهادی، و افقهای سیاستی بلندمدت و کوتاهمدت.
۱. مقدمه: مطالعه تغییر حکمرانی در اجرای محلی اهداف توسعه پایدار
دستور کار ۲۰۳۰ سازمان ملل متحد برای توسعه پایدار، با ۱۷ هدف توسعه پایدار (SDGs)، با هدف هدایت تلاشهای جهانی برای مقابله با برخی از مبرمترین چالشهای زمانه ما، مانند فقر، نابرابری، تخریب محیطزیست و بیعدالتی، تدوین شده است. انتظار میرود بازیگران در بخشهای مختلف و سطوح گوناگون حکمرانی، این اهداف تعریفشده جهانی را بپذیرند و اقدامات خود را با آنها همسو کنند. علیرغم امیدهای بسیار و نشانههای اولیه موفقیت، اجرای این اهداف در سالهای اخیر کند شده است. شوکهای جهانی مانند پاندمی کووید-۱۹ و جنگها در اوکراین و خاورمیانه منجر به عقبگردهای متعددی شده است. با توجه به پیشرفت کند و ایستا، «شتاببخشی به اجرای اهداف توسعه پایدار» با نزدیک شدن به سال هدف (۲۰۳۰)، به یک کانون تحقیقاتی بسیار مهم تبدیل شده است.
پژوهشها به طور فزایندهای بر اهمیت سطوح زیرملی و محلی برای اجرای اهداف توسعه پایدار تأکید میکنند. این سطوح حیاتی تلقی میشوند زیرا مناطق، شهرها و شهرداریها مکانهایی هستند که اهداف توسعه پایدار در آنها به اقداماتی ملموس، مشهود و مرتبط با مردم تبدیل میشوند که تأثیری واقعی بر زمین دارند. مطالعات موردی تجربی در مورد اجرای محلی این اهداف به سرعت در حال رشد است. این مطالعات نشان میدهند که اجرای محلی در مناطق مختلف متفاوت است و بیشترین فعالیتها در بسترهای اروپایی رخ میدهد. مطالعات موجود، شرایط، فرایندها و موانع خاص هر بستر را توصیف میکنند؛ برای مثال، نشان میدهند که اجرای اهداف توسعه پایدار به دلیل خاستگاه جهانی آنها و تلقی شدن به عنوان اقدامات «خارجی»، با مانع روبرو میشود. این اهداف شامل اهداف بسیار جاهطلبانهای با ادعاهای هنجاری جهانی هستند که با ساختارهای دولتی تثبیتشده و واقعیت تلخ ظرفیتهای دولتی کمبودجه و تحت فشار برخورد میکنند و همین امر سرعت اجرای آنها را کاهش میدهد.
علیرغم شواهد موجود درباره موانع معمول اجرا، کمبود شواهد مقایسهای سیستماتیک در مورد چگونگی تأثیر اهداف توسعه پایدار و تغییر احتمالی حکمرانی محلی در بسترهای مختلف وجود دارد. بررسی جامع شواهد تجربی موجود نشان میدهد که تأثیر این اهداف بر سطوح زیرملی و محلی حکمرانی نسبتاً محدود بوده و شواهد در مورد اثرات گفتمانی و نهادی بیشتر از اثرات رابطهای و منابعی است. با این حال، این یک تصویر ایستا است که نه پویایی زمانی فرایندهای اجرا را در نظر میگیرد و نه مکانیسمهایی که این فرایندها را شتاب میبخشند یا کند میکنند. به طور کلی، بومیسازی و فرایندهای مرتبط با تغییر در حکمرانی هنوز به اندازه کافی تحقیق نشدهاند و درک آنها یک چالش بزرگ برای اجرای اهداف توسعه پایدار و شتاببخشی به آنها باقی مانده است.
در این مقاله، ما به این شکاف پژوهشی میپردازیم و قصد داریم به درک سیستماتیکتری از چگونگی تبدیل شدن اهداف توسعه پایدار به بخشی از ترتیبات حکمرانی محلی و تغییر آنها، و همچنین موانع و اهرمهای موجود دست یابیم. ما با اتخاذ دیدگاهی که بر فرایندهای تغییر حکمرانی ناشی از این اهداف متمرکز است، این کار را انجام میدهیم. این لنز فرایند-محور به ما اجازه میدهد تا ده سال پس از آغاز اجرای اهداف، تغییرات در حکمرانی را در دورههای زمانی طولانیتر (به جای لحظات منفرد) بررسی کنیم. این امر به ما کمک میکند بفهمیم چه زمانی و چرا پیشرفت متوقف میشود یا پیش میرود و تنشها، موانع و فرصتهای شتاببخشی را که برای اجرای آینده حیاتی هستند، شناسایی کنیم. با استفاده از این رویکرد، ما دو پرسش درباره تغییر حکمرانی مطرح میکنیم:
۱. اهداف توسعه پایدار چگونه راه خود را به توافقات دولتهای محلی پیدا کرده و آنها را تغییر میدهند؟
۲. چه موانع و پتانسیلهایی برای شتاببخشی به تغییر حکمرانی قابل تشخیص است؟
۲. چارچوبی برای تحلیل تغییر حکمرانی ناشی از اهداف توسعه پایدار
برای درک بهتر و مقایسه فرایندهای تغییر حکمرانی ناشی از اهداف توسعه پایدار در بسترهای مختلف، ما یک چارچوب تحلیلی گسترده پیشنهاد میکنیم. این چارچوب بر چگونگی ورود اهداف به ترتیبات حکمرانی محلی، به حرکت درآوردن آنها، تجدید ساختار و در نهایت بازتعریف عملکرد آنها تمرکز دارد. ما «ترتیبات حکمرانی محلی» را به عنوان پیکربندیهایی از نهادها، محتوای سیاستگذاری و تعاملاتی تعریف میکنیم که اقدام جمعی را در بسترهای محلی خاص (از جوامع کوچک گرفته تا کلانشهرهای بزرگ) شکل میدهند. «تغییر حکمرانی ناشی از اهداف توسعه پایدار» نیز به تغییراتی در این ترتیبات حکمرانی اشاره دارد که توسط این اهداف تحریک و هدایت میشوند.
ما این چارچوب را در یک فرایند تکرارشونده و با ترکیب مشاهدات حاصل از مطالعات قبلی حکمرانیِ اهداف توسعه پایدار با بینشهای نظریِ حوزه پژوهشهای سیاستی توسعه دادیم. این بینشها به ما کمک کرد تا شکاف موجود در ادبیات حکمرانی اهداف توسعه پایدار، یعنی فقدان یک دیدگاه فرایندیِ مبتنی بر تئوری برای درک مراحل متمایزی که اهداف (به عنوان اهداف سیاستی کلان) طی آن وارد ترتیبات حکمرانی محلی شده و در آن ادغام میشوند، پر کنیم. در این مراحل، ما بررسی میکنیم که چگونه بازیگران سیاسی و سایر «کارآفرینان سیاستی»، با اهداف توسعه پایدار در یک محیط حکمرانی محلی پویا تعامل میکنند؛ محیطی که در آن سه جریان موازی «مشکل»، «سیاستگذاری» و «سیاست» (بر اساس مدل جان کینگدون) با هم در تعامل هستند. این سه جریان، بستر حکمرانی محلیِ پیش روی اهداف توسعه پایدار را شکل میدهند و فرصتهای تغییر را باز یا بسته میکنند.
…بستر حکمرانی که با اهداف توسعه پایدار (SDGs) روبرو است، فرصتهایی را برای تغییر باز کرده یا میبندد (کینگدون و تربر، ۲۰۰۳).
بر این اساس، این چارچوب تحلیلی چهار مرحله احتمالی تغییر حکمرانی از طریق اهداف توسعه پایدار را متمایز میکند (جدول ۱ را ببینید): مواجهه، پژواک، انطباق و تحول. هر مرحله با دو حالت متضادِ تغییر مشخص میشود که قطبهای یک طیف با اشکال میانی را نشان میدهند. دستهبندیهای این چارچوب تحلیلی – یعنی فازها و حالات تغییر – باید به عنوان «سنخهای آرمانی» (Ideal types) در نظر گرفته شوند، به این معنا که فضای مفهومیِ امکانات برای تغییر حکمرانی را در بر میگیرند. تغییر واقعی دقیقاً با این فرمهای مفهومی مطابقت نخواهد داشت، اما به آنها نزدیک میشود. بنابراین، هدف از استفاده از این مراحل آرمانی و حالات آنها، ثبت تنوع تجربیِ فرایندهای تغییر حکمرانی و مرتبط ساختن آنها با یکدیگر از طریق این مفاهیم است.
۱. مواجهه (Exposure): بررسی میکند که اهداف توسعه پایدار چگونه با ترتیبات حکمرانی محلی روبرو میشوند. پرسش اساسی این است که چه کسی اهداف را وارد یک بافت حکمرانی خاص میکند و از طریق چه کانالهای اجتماعی و سیاسی این کار صورت میگیرد. در سطح محلی، هیچ مسیر واحد و تعریفشده نهادی برای ورود اهداف به حکمرانی وجود ندارد. با توجه به ماهیت فرابخشی اهداف توسعه پایدار و ترتیبات حکمرانی محلی که اغلب بخشمحور هستند، بازیگران متعددی میتوانند از طریق کانالهای مختلف برای مرئی کردن و شناساندن این اهداف در بافتهای محلی درگیر شوند. اهداف توسعه پایدار میتوانند توسط دولتها و مدیریت دولتی، توسط بازیگران سازمانیافته جامعه مدنی یا جنبشهای اجتماعی، توسط نهادهای آموزشی محلی و توسط شهروندان فعال و شرکتهای خصوصی وارد ترتیبات حکمرانی محلی شوند. بر این اساس، حالات تغییر میتواند توسط رویکردهای از بالا به پایین (با استفاده از هدایت عمودی یا احتمالاً اجبار) یا رویکردهای از پایین به بالا (هدایتِ پذیرش اهداف از طریق فشارهای سیاسی و اجتماعی از پایین و از طریق مکانیسمهای یادگیری، رقابت یا الگوبرداری) هدایت شود. در میان این دو رویکردِ نهایی، ما با حالات مواجهه «فرامحلی» و «فراملی» روبرو هستیم. اگر ترتیبات حکمرانی محلی به طور مؤثر در معرض اهداف توسعه پایدار قرار نگیرند، بعید است که تغییر دیگری رخ دهد.
۲. پژواک یا طنین (Resonance): به واکنشهای ترتیبات دولتهای محلی به اهداف توسعه پایدارِ جهانی میپردازد. پرسش راهنما برای تحلیل این مرحله دوم این است: ترتیبات حکمرانی محلی موجود پس از مواجهه با اهداف توسعه پایدار چگونه واکنش نشان میدهند؟ در حالی که واکنشها احتمالاً در میان بازیگران محلی متفاوت است، میتوانیم یک طیف آرمانی را تصور کنیم که از رد کردن تا پذیرش (به رسمیت شناختن) را شامل میشود و درجات مختلفی از توجه در میان آنها قرار دارد. ادبیات مربوط به اشاعه و اجرای سیاستها به اهمیت عوامل نهادی، شناختی و سیاسی برای پذیرش محلیِ سیاستهای خارجی اشاره دارد. اهداف توسعه پایدار همچنین باید با «جریان مشکل» در حکمرانی محلی همسو شوند. نقش ویژهای توسط کسانی ایفا میشود که به آنها کارآفرینان سیاستی میگویند؛ افرادی که به دنبال پیشبرد استراتژیک برنامههای سیاستی خاص از داخل یا خارج از نهادهای رسمی دولتی هستند. بنابراین، پذیرش یا رد اهداف توسعه پایدار در این مرحله تا حد زیادی به این بستگی دارد که کارآفرینان سیاستی تا چه حد میتوانند اهداف را با ایدهها و منافع خود همسو کنند و آیا تمایلی به مسئلهمند کردن و به حرکت درآوردن ترتیبات حکمرانی موجود بر اساس این اهداف دارند یا خیر.
جدول ۱: چارچوب تحلیلی: مراحل فرایند و حالات تغییر حکمرانی
| مرحله فرایند | پرسش راهنما | تمرکز تحلیلی | حالات تغییر |
| مواجهه | اهداف چگونه به حکمرانی محلی میرسند؟ | کانالهایی که از طریق آن اهداف با حکمرانی محلی روبرو میشوند | از بالا به پایین در مقابل از پایین به بالا |
| پژواک | حکمرانی محلی در ابتدا چه واکنشی به اهداف نشان میدهد؟ | روشهایی که بازیگران حکمرانی محلی اهداف را در نظر گرفته و قاببندی میکنند | پذیرش در مقابل رد کردن |
| انطباق | اهداف چگونه در حکمرانی محلی بکار گرفته میشوند؟ | نوع تغییرات ساختاری حکمرانی در پاسخ به اهداف | ادغام در مقابل جداسازی |
| تحول | اهداف چگونه عملکرد حکمرانی محلی را تغییر میدهند؟ | میزانی که اهداف باعث میشوند حکمرانی به شکلی متفاوت عمل کند | سطحی در مقابل عمیق |
۳. انطباق (Adaptation): در مواردی که اهداف توسعه پایدار مورد پذیرش قرار میگیرند، ترتیبات حکمرانی محلی موجود ممکن است به حرکت درآمده و با اهداف تطبیق داده شوند و بدین ترتیب بخشی از «جریان سیاستگذاری» حکمرانی محلی شوند. انطباق شامل تثبیت اهداف در نهادها، سیاستها و تعاملات است که نشاندهنده پایبندی به هنجارهای بینالمللی در حین تفسیر آنها برای بافتهای محلی است. ما بین دو حالت انطباق تمایز قائل میشویم. ادغام (Integration) به پذیرش یا گنجاندن اهداف در نهادها، سیاستها و تعاملات موجود اشاره دارد. در مقابل، انطباق میتواند از طریق جداسازی (Separation) به دست آید، یعنی با ایجاد ساختارهای حکمرانی تخصصی برای اهداف توسعه پایدار. انطباق به هر شکلی منجر به تغییر در تخصیص منابع، توزیع قدرت و ائتلافهای بازیگران میشود و بنابراین، به بالقوه مستعد درگیری و تضاد است. با این حال، این دو نوع در پیامدها و پیششرطهای خود متفاوت هستند. ادغام با پیوند نزدیک اهداف با ترتیبات حکمرانی موجود و بسیج ظرفیتهای حکمرانی فعلی همراه است، اما میتواند منجر به کاهش دیدِ اهداف (به دلیل جذب شدن در سیستم) و در نتیجه کاهش پاسخگویی در قبال آنها شود. جداسازی، دیده شدنِ اهداف را تضمین میکند، اما به این معناست که اهداف به عنوان بخشهای الحاقی به ترتیبات اصلی حکمرانی متصل نیستند و بنابراین ممکن است قدرت نفوذ خود را از دست بدهند.
۴. تحول (Transformation): به تغییرات عملکردی در حکمرانی محلی در نتیجه انطباق ساختاری با اهداف توسعه پایدار اشاره دارد. اینها تغییراتی در شیوه عملکرد ترتیبات حکمرانی محلی هستند، یعنی اینکه چگونه سیاستها را توسعه داده و اجرا میکند. تغییرات عملکردی در حکمرانی محلی را میتوان در طول یک طیف از سطحی تا عمیق سنجید. تحول سطحی عمدتاً به جنبههای نمایشی سیاستگذاری اشاره دارد. این شکل از تغییر ممکن است شامل تعدیل در زبانِ سیاستی، ادغام لفاظیهای جدیدِ پایداری یا پذیرش چارچوبهای گزارشدهیِ مرتبط با اهداف توسعه پایدار باشد، بدون اینکه ساختارهای حکمرانی، پویاییهای قدرت یا منطق تصمیمگیری به طور اساسی تغییر کند. این حالت اغلب به عنوان یک همسویی نمادین با استانداردهای پایداری جهانی ظاهر میشود. در مقابل، تحول عمیق شامل باز پیکربندی اساسی منطق حکمرانی است. این تحول بر نحوه قاببندی مشکلات، تعیین اولویتها و نحوه اتخاذ تصمیمات جمعی تأثیر میگذارد. این شکل از تغییر، نقشهای نهادی را بازتعریف کرده، قدرت تصمیمگیری را بازتوزیع میکند و شبکههای حکمرانی را دوباره طراحی میکند؛ در نتیجه مکانیسمهای زیربنایی را که تعیین میکنند صدای چه کسی شنیده شود، چه دانشی مشروع تلقی شود و چگونه مصالحهها مذاکره شوند، تغییر میدهد. بر این اساس، این امر نیازمند فعالسازی طیف وسیعی از عوامل نهادی، فکری و سیاسی و همسویی با «جریان سیاست» در حکمرانی محلی است.
۳. جمعآوری و تحلیل دادهها
برای مطالعه تغییرات حکمرانیِ ناشی از اهداف توسعه پایدار در سطح محلی بر اساس چارچوب خود، ما از یک رویکرد تفسیری بازسازانه (reconstructive interpretative approach) استفاده کردیم. این بدان معناست که ما این چارچوب را بر روی مطالعات تجربی موجود درباره اجرا و حکمرانی اهداف توسعه پایدار اعمال کردیم و آنها را از دریچه دستهبندیهای چارچوب خود بازتفسیر نمودیم.
شناسایی و انتخاب مطالعات تجربی به صورت دستی توسط نویسندگان و بر اساس دانش آنها از فضای پژوهشی و تجربه قبلی در مطالعه اجرای اهداف توسعه پایدار در سطح محلی انجام شد. جستجوهای هدفمند در نسخههای مختلف «local governance» و «Sustainable Development Goals» در پایگاههای Scopus و Google Scholar تضمین کرد که هیچ مطالعه مهمی نادیده گرفته نشده است. هدف، بررسی تمام مطالعات موجود نبود، بلکه تمرکز بر مطالعات مرتبط بود. در فرایند جستجو و انتخاب، معیارهای زیر را اعمال کردیم: برای اطمینان از اعتبار مطالب، جستجوی خود را به مطالعات علمی منتشر شده در علوم اجتماعی و حوزه بینرشتهای تحقیقات پایداری محدود کردیم. دوره مطالعه از زمان پذیرش جهانی اهداف در سال ۲۰۱۵ تا بهار ۲۰۲۴ را در بر میگیرد. ما فقط مطالعاتی را انتخاب کردیم که بر پایه تحلیلهای تجربی از توسعه واقعی حکمرانی محلیِ اهداف توسعه پایدار بودند و مطالعاتی که صرفاً فرمهای ایدهآلِ چنین حکمرانی را مدلسازی یا تجویز میکردند، کنار گذاشتیم.
تحقیقات قبلی نشان میدهد که بکارگیری محلی اهداف توسعه پایدار نابرابر است و در اروپا سطح بکارگیری بالایی دارد. این امر همچنین به این معناست که تمرکز اصلی مطالعات موجود که میتوانستیم از میان آنها انتخاب کنیم، بر دموکراسیهای لیبرال مانند سوئد، نروژ، آلمان، بریتانیا، ژاپن و غیره است. با این حال، ما مطالعاتی را در مورد کشورهایی مانند ویتنام و چین نیز یافتیم که در مطالعات دموکراسیسازی به عنوان کشورهای اقتدارگرا طبقهبندی میشوند. در میان این دو سرِ طیفِ انواع رژیمها، کشورهایی مانند هند، برزیل، نپال و آفریقای جنوبی را نیز وارد کردیم که اخیراً «اقتدارگرا شدن» (autocratization) را تجربه کردهاند. در مجموع، ما مواردی را از سطح محلی در ۲۰ کشور مختلف گنجاندهایم.
تجزیه و تحلیل بر اساس یک رویکرد تفسیریِ هدایتشده با تئوری بود که طی آن مطالبِ موردی در پرتو مراحل و تمایزات چارچوب تحلیلی ما تحلیل شدند. یک رویکرد هرمنوتیک چرخهای اجازه داد تا تحلیل به طور مداوم اصلاح شود و در عین حال چارچوب، اعتبار یابد و تثبیت شود. مشارکت چندین نویسنده، اعتبارِ بینذهنیِ تفاسیر را تضمین کرد. تحلیل در چهار مرحله مرتبط با هم، شامل حلقههای تکرارشونده، پیش رفت. فاز اولیه شامل خواندن جامع و بررسی مطالعات موردی منتخب برای شناسایی اطلاعات مربوط به فرایندهای تغییر حکمرانی بود. دوم، اطلاعاتِ مرتبط به چهار مرحله تغییر حکمرانی و تمایزات تحلیلیِ آرمانیِ به کار گرفته شده در چارچوب اختصاص یافت…
….
در گام سوم، یافتهها در گزارشهای موردی و خلاصهگزارشهای مقایسهای مستند شدند. ما توجه ویژهای به تنشهای مشترک یافتشده در زمینههای مختلف حکمرانی داشتیم، زیرا مشخص شد که این تنشها برجستهتر از تفاوتهای آشکار هستند. در نهایت، نویسندگان همکار به بحثهای بیشتری پیرامون تفاسیر خود پرداختند و اقدام به تلخیص آنها در قالب یک تفسیر مشترک کردند که در نتایج ارائهشده در ادامه آمده است.
علیرغم فرایند دقیق انتخاب و تحلیل ما، برخی محدودیتها در طراحی مطالعه باقی مانده است که بر یافتهها تأثیر میگذارد. برای مثال، تمام مراحل و حالتهای تغییر حکمرانی به طور یکسان در مطالعات مورد بررسی قرار نگرفتهاند. با توجه به چارچوبهای مفهومی و تمرکزهای تجربی متفاوت، تراکم اطلاعات تجربی ارائهشده در مطالعات پیرامون چهار مرحله مذکور با یکدیگر تفاوت دارد. به طور کلی، مطالعات تمایل دارند بر سه مرحله اول تمرکز کنند و گرایشی به سمت نمایش اجرای نسبتاً موفق اهداف توسعه پایدار (SDG) نشان میدهند. مواردی که در آنها فرایند حکمرانی حتی شروع نشده یا متوقف شده است، نادر هستند. محدودیت دیگر، سوگیریهای (Biases) بالقوه ذاتی در رویکرد «بازسازانه-تفسیری» است. از آنجایی که ما به تفاسیر مرتبه دوم میپردازیم (یعنی تفسیرِ تفاسیرِ موجود که خود بر اساس چارچوبهای نظری مختلفی هستند)، سطح جزئیات و دقت کاهش مییابد. با این وجود، با پیشرفت تحلیل، شاهد اشباع تجربی فزاینده مفاهیم خود بودیم. بنابراین، فرض ما بر این است که مطالعات بیشتر ممکن بود ظرایف (Nuances) بیشتری را آشکار کند، اما جهتگیری اصلی یافتهها را به طور قابل توجهی تغییر نمیداد.
۴. فرایندهای تغییر حکمرانی ناشی از اهداف توسعه پایدار (SDG)
۴.۱. مواجهه: از بالا به پایین در مقابل از پایین به بالا
مطالعات تجربی موجود به کانالهای مختلفی اشاره دارند که از طریق آنها اهداف توسعه پایدار با حکمرانی محلی مواجه میشوند. نمونههای بسیاری از مواجهه «از بالا به پایین» وجود دارد؛ یعنی ورود اهداف به ترتیبات حکمرانی محلی از طریق نهادهای حکمرانی سطح بالاتر (ملی یا منطقهای). دولتهای ملی مجرای اصلی بین دستور کار جهانی ۲۰۳۰ و سطح محلی هستند و بر مجموعهای از مکانیسمها تکیه میکنند. شواهد از ویتنام و چین به نقش دولتهای مرکزی و وزارتخانهها در هدایت دولتهای زیرملی و محلی از طریق سیستم پاداش و ارتقا اشاره دارد. نقش پررنگ دولتهای ملی در بومیسازی اهداف توسعه پایدار منحصر به بافتهای اقتدارگرا نیست. نروژ نمونه دیگری است که در آن دولت ملی، دولتهای محلی را ملزم کرده است تا اهداف توسعه پایدار را در فرایندهای برنامهریزی محلی خود بگنجانند؛ امری که منجر به پذیرش گسترده این اهداف در شهرداریهای نروژ شده است (و البته مشکلاتی را نیز ایجاد کرده که در مراحل بعد به آنها پرداخته میشود).
بسیاری از دولتهای ملی کانالهای مواجههای ایجاد میکنند که درخواستهای رسمی و هدایتگری را با تعامل، ایجاد انگیزه و فعالسازی از طریق طرحهای ارتباطی و چارچوبهای کاری ترکیب میکند. برای مثال در ژاپن، دولت ملی «ابتکار شهر آینده SDG» را راهاندازی کرد؛ پروژهای در سطح ملی که با درگیر کردن دولتهای محلی در یک فرایند انتخاب آزاد، از بومیسازی اهداف حمایت میکند و دولتهای محلی را تشویق میکند تا با مشارکت ذینفعان متعدد، سیاستهایی برای دستیابی به این اهداف تدوین کنند.
حتی اگر مواجهه «از بالا به پایین» از طریق دولتها رایجتر به نظر برسد، مواردی از مواجهه «از پایین به بالا» نیز از طریق فعالیتهای بازیگران مختلف محلی دیده میشود. اشکال بسیج سیاسی از پایین به بالا مستقیماً پیرامون اهداف توسعه پایدار نسبتاً نادر است. شهر لوکا در ایتالیا نشان داد که فشار ایجاد شده توسط جنبش «جمعهها برای آینده» در سطوح جهانی و محلی، باعث پیشبرد معرفی اهداف توسعه پایدار شد، اما این اتفاق تنها در نهادهایی رخ داد که از قبل نسبت به محیطزیست آگاه بودند. در برزیل، بسیج بازیگران محلی حول این اهداف نتیجه بیعملی در سطح ملی بود؛ سازمانهای جامعه مدنی و دولتهای زیرملی از این اهداف برای فشار بر دولت فدرال جهت اقدام و پاسخگو کردن آن استفاده کردند. در موارد اندکی، نفوذ جهانی دستور کار ۲۰۳۰ برای مطالبه تغییر در حکمرانی از نظر سیاسی مهم بوده است؛ مثلاً موسسات آموزش عالی در مناطق کلانشهری ایالات متحده، نقشهای تحولآفرین خود را در ارتقای عملکرد پایداری محلی نشان دادهاند. همچنین نمونههایی از محققان وجود دارد که با بازیگران حکمرانی محلی همکاری کردهاند، مانند همکاری دیرینه شهر کیپتاون و دانشگاه کیپتاون که پذیرش اهداف توسعه پایدار را در سطح محلی به حرکت درآورد.
در میان مواجهههای بالا به پایین و پایین به بالا، کانالهای مواجهه «فرامحلی» و «فراملی» نیز وجود دارند. در بالتیمور (آمریکا)، بومیسازی اهداف به اهمیت کنفرانسهای جهانی، مشارکتها و پلتفرمهایی اشاره دارد که بازیگران محلی را در معرض این اهداف قرار میدهند. مطالعات متعددی به اهمیت «الگوها» (Role models) در سطح سیاسی محلی به عنوان منبعی برای تعامل با اهداف اشاره دارند؛ مثلاً وجود «قهرمانان SDG» در سطح محلی برای مرئی کردن اهداف و درگیر کردن افراد بیشتر حیاتی است. شواهد از ژاپن نیز به اهمیت شبکههای فرامحلی و روابط بین جوامع اشاره دارد.
به طور کلی، دریافتیم که مواجهه محلی با اهداف توسعه پایدار در موارد مطالعه شده، اغلب ناشی از مطالبات دولتهای ملی (چه از طریق هدایت مرکزی و چه مشوقها) است. این مواجهه همچنین میتواند از تلاشهای پایین به بالا مانند حمایت از پایداری محلی توسط جامعه مدنی یا نهادهای آکادمیک نشأت بگیرد. یادگیری از همتایان (Peer learning) در شبکههای شهرداری نیز نقش مهمی ایفا میکند.
۴.۲. طنین (پژواک): رد کردن در مقابل پذیرش
هنگامی که ترتیبات حکمرانی محلی در معرض اهداف توسعه پایدار قرار میگیرند، احتمالاً واکنشی از خود نشان میدهند که به آن «طنین» (Resonance) میگوییم. این طیف از رد کردن (فعال یا غیرفعال) که فرایند را متوقف میکند، تا پذیرش (که تغییر را به جلو میراند) را شامل میشود. تنها چند مورد گزارش شده است که در آنها اهداف توسعه پایدار در بافتهای محلی خاص با رد کردن مواجه شدهاند. در نپال، مقامات محلی نسبت به این اهداف تردید داشتند زیرا دیدگاههای منفی نسبت به سازمانهای بینالمللی تحت حمایت اهداکنندگان خارجی داشتند. مطالعهای روی پروژههای دادههای علمی شهروندی نیز به رد کردن این اهداف توسط داوطلبان هر دو طیف چپ و راست اشاره دارد (داوطلبان محافظهکار در آمریکا نمیخواستند درباره تغییرات اقلیمی بشنوند و طیف چپ در اروپا نسبت به سازمانهای بینالمللی بدبین بودند).
پذیرش یا طنین مثبت که در مطالعات بسیار بیشتر گزارش شده، اشکال متنوعی دارد؛ از توجه گزینشی و سطحی گرفته تا توجه جامعتر. الگوی «پذیرش گزینشی» برخی از اهداف توسط برخی بازیگران بسیار رایج است. برخی گزارشها نشان میدهند که درگیر شدن با اهداف توسعه پایدار به پروژههای آنها مشروعیت بخشیده، اما این تعامل در جوامع آنها صرفاً سطحی و همراه با فقدان دانش بوده است. در ژاپن، برخی دولتهای محلی اعلام کردند که مدتهاست برای توسعه پایدار کار میکنند و چیز جدیدی در این اهداف پیدا نکردهاند؛ آنها این اهداف را صرفاً امتداد سیاستهای موجود میدیدند که مانع از ترویج سیاستها و پروژههای جدید میشد.
طنین در اشکال مختلف خود توسط نهادها و بازیگران محلی شکل میگیرد. مطالعهای در آلمان به نقش ساختارهای نهادی موجود مانند «دفاتر پایداری» یا «شوراهای پایداری» به عنوان بدنههای بازتابدهنده اشاره میکند که آگاهی ایجاد کرده و دانش لازم را فراهم میکنند. به همین ترتیب در بریتانیا، منطقه کورنوال بر نقش همکاریهای نهادی تثبیتشده در بومیسازی حکمرانی هدفمحور تأکید دارد.
سایر نمونهها بر نقش فعال بازیگران سیاسی و «کارآفرینان سیاستی» در ایجاد طنین تأکید دارند. در سوئد، شورای شهر مالمو در اوایل سال ۲۰۱۵ «اعلامیه شهر در مورد دستور کار ۲۰۳۰» را تصویب کرد که در ابتدا آگاهی را افزایش داد و بعداً به مرجع مهمی برای استراتژی دولت جهت بومیسازی اهداف در چندین فرایند اداری شهرداری تبدیل شد. در ایتالیا، شورای شهر لوکا درها را برای گفتگو با جنبش «جمعهها برای آینده» باز کرد تا چگونگی تناسب اهداف توسعه پایدار با واقعیتهای محلی را بررسی کنند. در شهر کبک (کانادا)، شهردار فرایند بومیسازی را رهبری کرد و تیم پروژهای را تشکیل داد که ذینفعان اجتماعی را بسیج کرده و وظیفه تدوین استراتژی بومیسازی را بر عهده داشت. فرایندهای مشابه گفتگومحور و مشارکتی در بریتانیا، ژاپن و جمهوری کره نیز انجام شده است.
در نهایت، اهداف توسعه پایدار تا جایی طنینانداز میشوند که با «مشکلات شناسایی شده محلی» مطابقت داشته باشند. به عنوان مثال، در شهرهای ژاپن، این اهداف طنینانداز شدند زیرا میتوانستند با مشکل «کاهش جمعیت در سن کار» (که بزرگترین مشکل محلی تشخیص داده شده بود) پیوند بخورند. این امر نشان میدهد که طنین زمانی تقویت میشود که چارچوبهای جهانی مانند اهداف توسعه پایدار با اولویتهای محلی همسو شوند.
با نزدیک شدن به سال ۲۰۳۰، این اهداف در بسیاری از محیطهای محلی متنوع جایگاه خود را پیدا کردهاند، اگرچه این طنین میتواند گزینشی باشد. محرکهای کلیدی طنین مثبت عبارتند از: وجود کارآفرینان سیاستی، همسویی اهداف خاص با سیاستهای موجود محلی و گفتگوهای ذینفعان. با این حال، پذیرش اغلب به دلیل فقدان اراده سیاسی و «بارِ بیش از حدِ سیاستی» (زمانی که اهداف تنها به یکی از چندین طرح پایداری تبدیل میشوند) مختل میگردد.
…فرایندهای مشارکتی برای بررسی اثرات محلی اهداف توسعه پایدار (SDGs) در شهرهای دیگری در بریتانیا، ژاپن و جمهوری کره نیز انجام شده است (اوفی-مانو و همکاران، ۲۰۱۸).
در نهایت، به نظر میرسد اهداف توسعه پایدار تا جایی طنینانداز میشوند که با مشکلات شناساییشده در سطح محلی همخوانی داشته باشند. به عنوان مثال، در شهرهای ژاپن، این اهداف به این دلیل طنینانداز شدند که میشد آنها را با مشکل «کاهش جمعیت در سن کار» پیوند داد؛ مشکلی که توسط بسیاری از مقامات محلی به عنوان بزرگترین معضل محلی شناسایی شده بود (ماسودا و همکاران، ۲۰۲۲). «جریان مشکل» (کینگدون و تربر، ۲۰۰۳) نقشی حیاتی در تعیین اینکه کدام موضوعات در دستور کار سیاستگذاری مورد توجه قرار میگیرند ایفا میکند؛ این امر نشان میدهد که طنین (Resonance) زمانی تقویت میشود که چارچوبهای جهانی مانند اهداف توسعه پایدار با مشکلات دارای اولویت محلی همسو شوند. همچنین شواهدی وجود دارد که کارآفرینان سیاستی فعالانه پیوندهایی بین این اهداف و نیازهای محلی برقرار میکنند و از اهداف توسعه پایدار برای تقویت نیازها و مشکلات موجود بهره میبرند. این کار باعث مرئیتر شدن اهداف توسعه پایدار شده و آنها را در دستور کار حکمرانی محلی قرار میدهد (انسل و همکاران، ۲۰۲۲). در شهرداریهای نروژ، «گزینشگری» و «محدودسازی» با طنینِ مشکلمحور در حکمرانیِ اهداف توسعه پایدار همراه است (رینار و لوندبرگ، ۲۰۲۳). به عنوان مثال، تنها آن دسته از اهدافی که میشد با مشکلات محلی پیوند داد در برنامههای توسعه شهرداری گنجانده شدند، در حالی که سایر اهدافی که با ادراکات موجود از مشکلات همخوانی نداشتند، حذف شدند. بنابراین، این مطالعه نشان میدهد که اهداف توسعه پایدار موضوعات جدیدی را وارد سیاستگذاری شهرداری نکردهاند، بلکه پذیرش این اهداف با اولویتهای موجود تطبیق داده شده است. نمونه دیگری از پذیرش گزینشی زمانی است که از اهداف توسعه پایدار خاصی برای مشروعیت بخشیدن به استراتژیها و عملکردهای توسعه پایدارِ موجود استفاده میشود (مانند مورد شهر کیتو در اکوادور؛ هورن و گروگل، ۲۰۱۸). این استفاده گزینشی از اهداف، بر ادعای کینگدون تأکید دارد که بر اساس آن، شناسایی و قاببندی مشکل برای پیوند دادن چارچوبهای سیاستی گستردهتر به دستور کارهای محلی ضروری است تا اطمینان حاصل شود که این موضوعات در «جریان سیاسی» جایگاه برجستهای پیدا میکنند.
با نزدیک شدن به سال ۲۰۳۰، اهداف توسعه پایدار در بسیاری از محیطهای محلی متنوع مورد توجه قرار گرفتهاند، اگرچه بررسی موارد مطالعهشده در اینجا نشان داد که این طنین میتواند گزینشی باشد. محرکهای کلیدی طنین (مثبت)ِ اهداف در حکمرانی محلی شامل وجود کارآفرینان سیاستی (هم در بخش سیاسی و هم اداری)، همسویی اهداف خاص با سیاستهای موجود محلی و گفتگوهای ذینفعان بوده است. با این حال، پذیرش اغلب با فقدان اراده سیاسی و «اشباع سیاستی» (زمانی که اهداف تنها به یکی از چندین طرح پایداری که به طور مبهم با هم همسو هستند تبدیل میشوند) مختل میگردد.
۴.۳. انطباق: ادغام در مقابل جداسازی
بیشتر موارد در ادبیات موجود، گواه انطباق از طریق «ادغام» (Integration) هستند تا «جداسازی» (Separation). اشکال ادغامکننده انطباق در بسیاری از مواردی یافت میشود که سیاستها و فرایندهای موجود، اهداف توسعه پایدار را در خود میگنجانند. برای مثال، فرایندهای بومیسازی در نروژ، این اهداف را در چارچوبهای برنامهریزی استراتژیک شهرداری گنجاندهاند (رینار و لوندبرگ، ۲۰۲۳). در آفریقای جنوبی، شهر کیپتاون اکوسیستم گستردهتر سیاستی و ابزارهای نظارتی خود را به عنوان بخشی از یک برنامه اقدام استراتژیک برای اجرای اهداف توسعه پایدار، با این اهداف همسو کرده است (کروس و همکاران، ۲۰۲۰). ما همچنین نمونههایی از ادغام محدودتر و گزینشی را مییابیم. به عنوان مثال، شهرهایی در قارههای مختلف استراتژیهای تابآوری خود را در سطح «هدف» (Goal) به اهداف توسعه پایدار پیوند دادهاند و برخی دیگر (کیتو در اکوادور، ملاکا در مالزی و کیپتاون در آفریقای جنوبی) استراتژیهای تابآوری خود را تا سطح «تارگت» (Target) با این اهداف همسو کردهاند (کروس و همکاران، ۲۰۲۰). در هند، برنامه این بوده است که اهداف توسعه پایدار از طریق «برنامههای توسعه گرام پانچایات» (شوراهای روستایی) در حکمرانی محلی موجود ادغام شوند. امید این بوده است که برنامهریزی و اجرای محلی مشارکتی ترویج یابد و تلاشهای توسعه محلی با تارگتهای توسعه پایدار همسو شود (چاکرادهار و پیزوپاتی، ۲۰۱۸). در سطح زیرملی، «گزارشهای داوطلبانه محلیِ SDG» (VLRs) میتواند منعکسکننده تمایل صریح برای تقویت ادغام این اهداف در سیاستگذاری محلی باشد.
علاوه بر سیاستها و فرایندها، ادغام اهداف توسعه پایدار میتواند از طریق مکانیسمهای نهادی نیز رخ دهد. در شهر لوکا (ایتالیا)، مسئولیتهای هر بخش از مقامات شهرداری به هدفِ (SDG) متناظر با آن مرتبط شد. این ادغام پیوندی بین وظایف و اولویتهای شناساییشده ناشی از فشار «بالا به پایین» (از سازمان ملل به دولت و سپس منطقه) و مطالبات «پایین به بالا» ناشی از جنبشهای اجتماعی (مانند جمعهها برای آینده) ایجاد کرد. با این حال، دولت با موانع داخلی روبرو شد، مانند تلاش اضافی برای گنجاندن موضوعات پایداری در فرایند برنامهریزی شهر علاوه بر انجام وظایف روزمره. علاوه بر این، کارمندان شهرداری تمایلی به تغییر شیوههای همیشگی کار خود نداشتند یا نسبت به پایداری بیعلاقه بودند و دانش کافی در این زمینه نداشتند (آنسی و همکاران، ۲۰۲۱).
اشکال دیگر ادغام نهادی شامل ایجاد «بودجهریزی پایدار/سبز» در شهرداریهایی مانند کلن، بن و دیگران است که در آن منابع مالی با اهداف پایداری و SDGs همسو میشوند (پتری، ۲۰۲۱). در ایالات متحده، شهرهایی مانند بالتیمور، سنخوزه، نیویورک و لسآنجلس شروع به بکارگیری اهداف توسعه پایدار برای تقویت برنامههای پایداری موجود کردهاند. آنها این اهداف را در فرایند برنامهریزی خود برای شناسایی شکافها، تعیین اولویتها در فرایندهای بودجه، تعیین تارگتها و پیگیری نتایج ادغام کردهاند (مسا و همکاران، ۲۰۱۹).
نمونههای دیگر در سمت «جداسازیِ» طیفِ انطباق قرار دارند، به این معنی که اهداف توسعه پایدار در نهادهای تخصصی (اغلب تازه تأسیس) بکار گرفته میشوند. در سوئد، شهرداری مالمو واحد جدیدی برای کار فرابخشی روی دستور کار ۲۰۳۰ ایجاد کرد (والنسیا و همکاران، ۲۰۱۹). در مالمو، مدیریت شهرداری با دشواریهای ادغام اهداف در فرایندهای سنتی برنامهریزی (یعنی فرایندهای بسیار رسمی که تغییر آنها سخت بود) دست و پنجه نرم میکرد. این امر منجر به ایجاد یک «فرایند پیشبرنامهریزی» برای تعریف و بومیسازی اهداف در پروژه پیشرو «اسموکایِن» (Smörkajen) در برنامهریزی شهری مالمو از طریق یک کارگروه بیناداریِ تازه تأسیس شد. نمونه دیگر از اقداماتِ صرفاً اختصاصیافته به این اهداف، ابتکار «گزارشهای داوطلبانه محلی» (VLR) است که آینهای از گزارشهای داوطلبانه ملی است که دولتها به مجمع سیاسی سطح عالی سازمان ملل ارائه میدهند.
در عمل، ادغام و جداسازی اغلب به عنوان استراتژیهای انطباقِ مکمل یکدیگر عمل میکنند. در آلمان، پروژه دولتی «شهرداری پایدار جهانی»، پلتفرمی نهادی برای حمایت از دولتهای محلی در تدوین استراتژیهای پایداری مبتنی بر SDG و تطبیق ساختارها و فرایندهای موجود فراهم میکند (رافِر و همکاران، ۲۰۲۲). در شهرهای ژاپن، ۱۴ دولت محلی پلتفرمهایی برای مشارکتهای چند ذینفعی ایجاد کردهاند تا همسویی سیاستگذاری محلی با اهداف توسعه پایدار را تقویت کنند. گسترش رویکردهای متعارف از طریق حکمرانی محلیِ هدفمحور در کورنوال (بریتانیا) دیده میشود که در آن اشکال جدیدی از همکاری ایجاد شد که مکمل ساختارها، فرهنگها و فرایندهای سازمانی موجود بود. در اندونزی، دولت با همکاری UNDP «داشبورد حکمرانی محلی» را راهاندازی کرد که به تقویت ظرفیتهای ادارات و شوراهای منطقهای برای برنامهریزی و اجرای اهداف توسعه پایدار کمک کرد.
به طور کلی، موارد مطالعهشده نشان میدهند که انطباق حکمرانی محلی برای اجرای اهداف توسعه پایدار به ندرت از طریق جداسازی برنامهها، فرایندها و نهادهای خاص رخ میدهد. بلکه انطباق عمدتاً از الگوی «ادغام» اهداف در سیاستها، بودجهها و سیستمهای نظارتی و گزارشدهی موجود پیروی میکند. با این حال، در عمل، این تلاشها برای ادغام به طور منظم با محدودیتهای ظرفیتی و دانشی و همچنین ساختارهای دستوپاگیر و انعطافناپذیر برخورد میکنند. در برخی موارد، این موانع با توسعه هدفمندِ ظرفیتهای اضافیِ مختص به SDG برای حمایت از ادغام خنثی میشوند که منجر به ایجاد اشکال ترکیبی (هیبریدی) از ادغام و جداسازی میگردد.
۴.۴. تحول: سطحی در مقابل عمیق
اگر مواجهه با اهداف توسعه پایدار، مقداری طنین (مثبت) و انطباق در مراحل اولیه فرایند وجود داشته باشد، پرسش نهایی این است که آیا و چگونه شیوه عمل حکمرانی تغییر میکند. چنین تغییرات عملکردی در حکمرانی میتواند سطحی و عمدتاً نمادین باشد، یا میتواند تأثیری عمیقتر بر خودِ «منطق حکمرانی» بگذارد، یعنی یک بازآرایی بنیادین در فرم و محتوای حکمرانی به سمت اهداف توسعه پایدار. این مرحله آخر را تنها پس از سال ۲۰۳۰ میتوان به طور کامل مطالعه کرد. با این حال، گزارشهای اخیر در مورد پیشرفت این اهداف، گواه چشماندازهای بسیار نابرابر برای تغییر تحولآفرین است (گزارش جهانی توسعه پایدار، ۲۰۲۳). بنابراین ما تنها نشانههایی را از مطالعات موجود ارائه میدهیم که نشان میدهد با نزدیک شدن سریع به سال ۲۰۳۰، چه نوع تغییر تحولآفرینی قابل تشخیص است.
نتایج یک فرا-تحلیل جامع از تأثیر سیاسی اهداف توسعه پایدار در سطوح مختلف حکمرانی نشان میدهد که در حالی که این اهداف مقداری تأثیر گفتمانی داشتهاند (مانند ادغام اصل «کسی نادیده گرفته نشود» در مباحث سیاستی)، تأثیر تحولآفرین آنها بر ساختارهای حکمرانی محلی و فرایندهای سیاستگذاری در مجموع محدود است (بیرمن و همکاران، ۲۰۲۲). این یافته، بازتابدهنده مشاهدات قبلی درباره ماهیت عمدتاً آرایشی و نمادین اهداف پایداری است و نشان میدهد که اهداف توسعه پایدار اغلب به جای اینکه کاتالیزوری برای تغییرات ماهوی باشند، به عنوان یک چارچوب لفاظی عمل میکنند. این تصویر حداقل تا حدودی توسط چندین مطالعه بررسیشده در این مقاله تأیید میشود. به عنوان مثال، مطالعه روی اجرای اهداف توسعه پایدار در کانتونهای سوئیس نشان میدهد که این اهداف به ندرت باعث اقدامات سیاستی جدید میشوند (بورنمن و کریستن، ۲۰۲۱) و مطالعات دیگر گزارش میدهند که اهداف توسعه پایدار همان روال همیشگی (Business as usual) را تحت شرایطی اندک متفاوت ترویج میکنند (کرانتز و گوستافسون، ۲۰۲۱؛ رینار و لوندبرگ، ۲۰۲۳).
با این حال، شواهدی نیز وجود دارد که نشان میدهد اهداف توسعه پایدار ممکن است باعث تغییرات عمیقتری در حکمرانی شوند که فراتر از تأثیرات ارتباطیِ سطحی است. در همان مطالعه روی کانتونهای سوئیس، مقامات مدیریت دولتی تأثیر مثبت این اهداف را در ارتقای برنامهریزی استراتژیک و همکاری در داخل و بین دپارتمانها و به طور کلی با مقامات محلی گزارش کردند که نشان میدهد این اهداف در حال متحول کردن شرایط رویهای و نهادیِ سیاستگذاری هستند (بورنمن و کریستن، ۲۰۲۱). از بافتهای مختلف حکمرانی محلی در سراسر جهان نیز گزارشهای مکرری وجود دارد مبنی بر اینکه اهداف توسعه پایدار میتوانند مشارکت بیشترِ جوامع محلی و ذینفعان را تحریک کنند و در نتیجه تغییری عمیقتر در منطق حکمرانی ایجاد کنند. به عنوان مثال، در شهرهای ژاپن، شواهدی از تغییر در تعامل ذینفعان دیده میشود، به طوری که همکاری بیشتر بین دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی منجر به حکمرانی فراگیرتر و مشارکتیتر شده است…
این متن یک تحلیل علمی در مورد چگونگی تغییر حاکمیت محلی تحت تأثیر اهداف توسعه پایدار (SDGs)
حاکمیت مشارکتی (ماسودا و همکاران، ۲۰۲۲). در قاهره (مصر)، پژوهشگران و گروههای جوامع محلی به طور مشترک تلاش کردهاند تا اهداف توسعه پایدار (SDGs) را به گونهای تفسیر و ترجمه کنند که با ماهیت پیچیده حاکمیت شهری غیررسمی در سطح محلی سازگاری بهتری داشته باشد (ناگاتی و همکاران، ۲۰۲۳). در برزیل، شهرداری پیشرو «بیریگوی» تغییری در شیوههای حاکمیت محلی ایجاد کرده است که تمرکز بیشتری بر اهداف پایداری، بهویژه مشارکت بهتر ذینفعان و همسویی بیشتر سیاستهای محلی با اهداف جهانی پایداری دارد (تیکسیرا و همکاران، ۲۰۲۲). در ایالات متحده، لسآنجلس عناصری از تغییر در شیوه حاکمیت محلی را با تمرکز بیشتر بر پایداری، حقوق بشر و سیاستگذاری فراگیر نشان میدهد که توسط مشارکتهای مستمر و تعاملات اجتماعی هدایت میشود (مورتیمر و همکاران، ۲۰۲۳).
مطالعات به ترکیبی از عوامل برای توضیح این تغییرات عمیقتر در حاکمیت اشاره میکنند. مطالعه بر روی اجرای اهداف توسعه پایدار در کانتونهای سوئیس نشان میدهد که الزامات رسمی دولتی (مانند استراتژی دولتی)، منابع مالی و انسانی، رهبری سیاسی و انگیزه شخصی کارگزاران اداری، پیشنیازهای مهمی برای پیشبرد تغییرات تحولآفرین هستند (بورنمان و همکاران، ۲۰۲۲). مطالعات دیگر به اهمیت اراده سیاسی مستمر برای تحولآفرین بودن و اجرای اهداف توسعه پایدار در سطح مادون ملی (محلی و منطقهای) اشاره دارند (کرلنبرگ و کخ، ۲۰۲۱؛ بایسهایم، ۲۰۲۳). نینگروم و همکاران (۲۰۲۳) در مطالعه خود بر روی شرایط محلی در استرالیا، به مرکزیت منابع به عنوان پیششرط تغییر حاکمیت در سطح محلی اشاره میکنند. هانیبان-آرنولدا و همکاران (۲۰۲۴) تأکید میکنند که زیرساختهای نهادی موجود، اگرچه ضروری هستند، اما برای تغییر موفقیتآمیز حاکمیت در راستای اهداف توسعه پایدار کافی نیستند. بلکه، توسعه و توافق بر سر یک «چشمانداز مشترک» نیز حیاتی است که میتواند همکاری میان سازمانها و بازیگران متنوع و حتی رقیب را تقویت کند.
مرور ما بر موارد انتخاب شده برای مقاله حاضر، به طور خلاصه، تنوعی از عوامل را نشان داد که ممکن است به مرور زمان به تحول عمیقتر و گستردهتر در حاکمیت کمک کنند. با این حال، این امر مستلزم عزم سیاسی فوقالعاده، حمایت ذینفعان و منابع اضافی است (هانیبان-آرنولدا و همکاران، ۲۰۲۴).
۵. تنشها در تغییرات حاکمیتی ناشی از اهداف توسعه پایدار
تحلیلهای قبلی نشان میدهد که تغییر حاکمیت ناشی از اهداف توسعه پایدار میتواند به طور پیوسته پیشرفت کند، اما ممکن است در برابر موانع و اختلالاتی که باعث کندی یا توقف فرآیند در مرحلهای خاص میشوند، آسیبپذیر باشد. ما اکنون نگاه دقیقتری به آنچه تغییر حاکمیت را در طول فرآیند تسهیل یا دشوار میکند، میاندازیم. ما سه تنش فراگیر را شناسایی میکنیم که در مراحل مختلف فرآیند تغییر حاکمیت در بسترهای سیاسی مختلف نفوذ میکنند و استدلال میکنیم که تغییر موثر حاکمیت مستلزم مدیریت این تنشها است.
۵.۱. آرمانهای جهانی و واقعیتهای محلی
نخست، ما تنشی میان جاهطلبی جهانیِ اهداف توسعه پایدار و جریانهای مشکلات پایداری ریشهدار در محل یافتهایم. اهداف توسعه پایدار به عنوان یک دستور کار جامع برای کل جهان تدوین شدهاند تا اقدامات تقریباً همه بازیگران حاکمیت محلی را با اهداف جهانی همسو کنند. با این حال، بازیگران محلی به طور همزمان با جریانهای مشکلات خاصی «در میدان عمل» مواجه هستند و منابع محدودی برای در نظر گرفتن یک دستور کار جهانی دارند که ظاهراً از واقعیتهای محلی دور است (معلمی و همکاران، ۲۰۲۰). جاهطلبیهای تحولآفرین و آیندهنگرِ سیاستهای آرمانگرایانه مانند اهداف توسعه پایدار (فینمور و جورکوویچ، ۲۰۲۰) در تضاد با ساختارهای اداری و مقرراتی محلی قرار دارند. تنش میان ریشههای جهانی این اهداف و شرایط خاص محلی، پیامدهای مهمی برای تغییر حاکمیت دارد. به عنوان مثال، استناد به اهداف جهانی در حالی که نیازهای محلی نادیده گرفته میشوند، میتواند منجر به بیگانگی یا رد صریح اهداف توسعه پایدار شود. از سوی دیگر، تأکید بیش از حد بر نیازهای محلی منجر به گسست از دستور کار جهانی و تلاشها و انگیزههای آن برای تغییرات تحولآفرین میشود. برای مدیریت موفقیتآمیز این تنش، بازیگران حاکمیت محلی باید یک پیوند مستمر و متقابل بین اهداف جهانی و شرایط محلی برقرار و حفظ کنند.
… [ادامه متن به همین ترتیب به بررسی نقش شبکههای همتا، استراتژیهای بومیسازی فراگیر در شهرها و اهمیت گزارشدهی داوطلبانه محلی میپردازد تا تعادلی بین استانداردهای جهانی و نیازهای محلی برقرار شود.]
۵.۲. تداوم نهادی در مقابل نوآوری
تنش دوم بین تقاضای اهداف توسعه پایدار برای نوآوری در حاکمیت و حفظ ظرفیت اقدام نهادینه شده در سطح محلی وجود دارد. اهداف توسعه پایدار، اگر جدی گرفته شوند، اشکال مستقر حاکمیت را به چالش میکشند و نیازمند نوسازی اساسی این اشکال برای همسویی با یک دیدگاه یکپارچه و تحولآفرین از پایداری هستند.
۵.۳. افقهای زمانی بلندمدت و کوتاهمدت
تنش سوم در افقهای زمانی متفاوت و منطقهای عمل مرتبط با آنها آشکار میشود. سیاستگذاری محلی تمایل دارد به سمت مدیریتِ سودآورِ سیاسیِ مشکلاتی باشد که در یک ساختار سیاسی خاص و تحت تأثیر چرخههای انتخاباتی شکل میگیرند. در مقابل، اهداف توسعه پایدار افق زمانی طولانیتری دارند (۱۵ ساله) که از چارچوب زمانی معمول سیاستهای محلی فراتر میرود.
واژگان کلیدی استفاده شده:
Participatory governance: حاکمیت مشارکتی
Stakeholder engagement: مشارکت ذینفعان
Subnational level: سطح مادون ملی (منطقهای و محلی)
Institutional infrastructure: زیرساخت نهادی
Top-down / Bottom-up: بالا به پایین / پایین به بالا
Policy entrepreneurs: کارآفرینان سیاستگذاری
Election cycles: چرخههای انتخاباتی
از سوی دیگر، در مواجهه با پویاییهای سیاسیِ متغیر، حفظ یک چشمانداز بلندمدت از طریق همسو کردن رسمی اهداف توسعه پایدار (SDGs) با جریانهای سیاستگذاری بلندمدت و پیشینِ شهرداری در حوزههای اجتماعی، اقتصادی یا زیستمحیطی ضروری است. این موضوع به معنای ایجاد نوعی «زمانمندی» است که پویاییِ چرخههای با تغییرات سریع را با پایداریِ چرخههای کُندتر ترکیب میکند؛ مفهومی که با عنوان «چرخههای انطباقی» (adaptive cycles) شناخته میشود (نک: هرفارت-پهل و پاهل-وستل، ۲۰۱۲). در زمینه غلبه بر این چالش زمانی، مکانیسمهای مختلف تغییر حاکمیت دارای پتانسیلهای متفاوتی هستند.
در مرحله «مواجهه» (Exposure) از این فرآیند، یک تهدید احتمالی هم در تغییرات حاکمیتی «بالا به پایین» (تحمیلی از خارج) و هم در تغییرات «پایین به بالا» (درونزا) مشاهده میشود. در حالی که دسته اول از منطق زمانی کوتاهمدت و محلی گسستهاند، دسته دوم کاملاً به این منطق وابسته باقی میمانند. بار دیگر، ترکیبی از مکانیسمهای بالا به پایین و پایین به بالا برای پیوند دادن هر دو چشمانداز بلندمدت و کوتاهمدت نویدبخش به نظر میرسد. در مرحله «طنین» (Resonance)، شیوه «تخصیصِ» (Appropriation) اهداف توسعه پایدار ممکن است آنها را در برابر پویاییهای سیاسی کوتاهمدت آسیبپذیر کند، در حالی که صرفاً «مدنظر قرار دادنِ» آنها ممکن است باعث شود در کوتاهمدت اهمیت خود را از دست بدهند. برای اطمینان از مشارکت پایدار جوامع محلی، تمرکز بر آن دسته از اهداف توسعه پایدار که پیشرفت مادیِ شفاف و قابلتوجهی را ممکن میسازند (حتی در کوتاهمدت)، حیاتی است (هانیبان-آرنولدا و همکاران، ۲۰۲۴).
مرحله «انطباق» (Adaptation) بهویژه برای مدیریت تنش بین افقهای بلندمدت و کوتاهمدت محوری است. در اینجا، یک لنگرگاه نهادی مستقل و مرئی برای اهداف توسعه پایدار، تعهد بلندمدت را تقویت میکند. ادغام این اهداف در طولانیترین فرآیندهای برنامهریزی رسمی شهرداریها، اقدامی ملموس برای پرورش افق دید بلندمدت است. همانطور که پیشتر ذکر شد، شورای شهر مالمو (سوئد) و «بیانیه شهری» آن در مورد دستور کار ۲۰۳۰، به عنوان یک مرجع مهم برای بومیسازی این اهداف در چندین فرآیند برنامهریزی فضایی و توسعه محلی عمل کرده است (والنسیا و همکاران، ۲۰۱۹). در قارههای دیگر نیز شهرهایی (مانند کیتو در اکوادور، ملاکا در مالزی و کیپتاون در آفریقای جنوبی) استراتژیهای تابآوری خود را در سطح اهداف و شاخصها به اهداف توسعه پایدار پیوند دادهاند (کروس و همکاران، ۲۰۲۰). این امر همچنین مبنایی برای پاسخگویی سیاسی به افکار عمومی و جامعه مدنی، فراتر از افقهای زمانی کوتاهمدت سیاسی فراهم میکند. پاسخگویی (Accountability) یک چالش مرکزی در مورد سیاستهای آرمانی جهانی همچون اهداف توسعه پایدار است (فینمور و جورکوویچ، ۲۰۲۰). مسئولیت اصلیِ رسمی برای پیشبرد این اهداف همچنان بر عهده رهبران سیاسی محلی است که در انتخابات محلی باید پاسخگو باشند. بنابراین، رأیدهندگان نقش مهمی در حمایت از طرحهای پایداری بلندمدت دارند، حتی اگر این طرحها به قیمت منافع اقتصادی کوتاهمدت تمام شوند. سیاستهای جدید برای اثربخش بودن به زمان نیاز دارند، زیرا باید با ساختارهای محلی موجود پیوند بخورند و با شناخته شدن و پذیرفته شدن در میان شهروندان، مشروعیت سیاسی کسب کنند. چنین مشروعیتی شانس حمایت از تحولات بلندمدت را با وجود هزینههای کوتاهمدت افزایش میدهد.
۶. نتیجهگیری و چشمانداز
ده سال پس از تصویب اهداف توسعه پایدار (SDGs)، نیاز مبرمی به شتاب بخشیدن به اجرای آنها در پنج سال باقیمانده احساس میشود. این امر به نوبه خود مستلزم درک گستردهتر، سیستماتیکتر، مفهومی و تجربی از این است که چگونه اهداف توسعه پایدار باعث تغییر حاکمیت در عمل میشوند. ما در این مقاله، یک «رویکرد فرآیند-محور» را برای درک نحوه ورود و تغییر ترتیبات حاکمیت محلی توسط این اهداف پیشنهاد کردیم. چنین دیدگاهی بینشهایی درباره اینکه در کجا و چرا اجرای اهداف توسعه پایدار با مانع روبرو میشود و در کجا و چرا فرآیند رو به جلو حرکت میکند، ارائه میدهد و بدین ترتیب مبنایی برای تفکر در مورد نحوه شتابدهی به اجرای آنها فراهم میسازد. برای این منظور، ما توالی چهار مرحلهای احتمالی را پیشنهاد کردهایم که تغییر حاکمیت ناشی از اهداف توسعه پایدار را میتوان در امتداد آنها تحلیل کرد: مواجهه، طنین، انطباق و تحول. ما این چارچوب را برای تحلیل تغییرات حاکمیتی در مطالعات تجربی موجود بکار گرفتیم و بینشهای مربوط به چگونگی تأثیر این اهداف بر حاکمیت محلی در بسترهای مختلف سیاستی را ترکیب (سنتز) کردیم.
در طول این چهار مرحله و در میان موارد متنوع تحلیل شده، ما سه تنش معمول را یافتیم که بر پیشرفت فرآیند تأثیر میگذارند و برای تحقق تغییر حاکمیت باید مدیریت شوند:
۱. تنش بین منشأ جهانی و ضرورت (ارتباط) محلی اهداف توسعه پایدار.
۲. تنش بین نهادهای حاکمیتی موجود و نوآوریهای نهادی.
۳. تنش بین رویکردهای سیاستی کوتاهمدت و بلندمدت.
ما استدلال میکنیم که ترکیبی از شرایط حاکمیتی مختلف، مدیریت موثر این تنشها و شتابدهی به اجرای محلی اهداف توسعه پایدار را ممکن میسازد. این شرایط عبارتند از: تجربه و ظرفیت نهادی در حاکمیت پایداری که پذیرای نوآوری باشد، مشارکت بازیگران مختلفی که اهداف توسعه پایدار را به دغدغههای استراتژیک خود پیوند میدهند، و حضور «کارآفرینان سیاستگذاری محلی» که فعالانه این اهداف را به مشکلات محلی و فرآیندهای برنامهریزی متصل کرده و حمایت تصمیمگیران سیاسی را جلب میکنند.
تحلیل ما رویکردها و مطالعات موجود در مورد اجرای محلی اهداف توسعه پایدار را از چندین جهت ارتقا میدهد. چارچوب ما با اتخاذ رویکردی فرآیند-محور، تحلیلهای موجود را که بر جنبههایی مانند انتشار، حاکمیت چندسطحی یا سازگاری نهادی تمرکز دارند، به هم پیوند میدهد. برخلاف مطالعات فعلی که اغلب لحظات یا مراحل ایزوله را در بسترهای خاص بررسی میکنند، رویکرد ترکیبی و بازسازیکننده ما، یافتههای بسترهای مختلف را برای شناسایی الگوها و پویاییهای فراگیر با هم ترکیب میکند. این کار بینشهایی ارائه میدهد که تحلیلهای فردی قادر به ارائه آن نیستند.
تحقیقات آتی میتواند با بکارگیری این چارچوب تحلیلی در مطالعات تجربی عمیق، مسیرهای تغییر حاکمیت را که ما شناسایی کردیم، اعتبارسنجی کرده و متمایز سازد. در حالی که چالشهای حاکمیتی مربوط به اهداف توسعه پایدار در بسترهای سیاسی با سطوح مختلف دموکراسی مشابه است، تحقیقات آینده باید به طور سیستماتیکتر تأثیر رژیمهای دموکراتیک (کمتر یا بیشتر) را بر تغییرات حاکمیتی ناشی از اهداف توسعه پایدار بررسی کنند.
در متون علمی، معمولاً نام نویسندگان و نام مجلات به زبان اصلی (انگلیسی) باقی میماند تا امکان جستجوی آنها در پایگاههای داده فراهم باشد، اما عناوین مقالات برای درک محتوا ترجمه میشوند. در ادامه، ترجمه فارسی عناوین این فهرست منابع ارائه شده است:
فهرست منابع و مراجع (ترجمه عناوین):
بائر و حداد (۲۰۲۴): سنجش، بسیج، اتصال. لسآنجلس و اهداف توسعه پایدار سازمان ملل متحد.
بالرینی و برگ (۲۰۲۱): استفاده از دادههای علم شهروندی برای پایش اهداف توسعه پایدار: یک تحلیل پایین به بالا.
بایسهایم (۲۰۲۳): سیاستهای سطح کشوری حول اهداف توسعه پایدار. تحلیل اراده سیاسی به عنوان عنصری حیاتی در بازنگری میاندوره ای دستور کار ۲۰۳۰.
بیرمن و همکاران (۲۰۱۷): حاکمیت جهانی از طریق هدفگذاری: رویکرد نوین اهداف توسعه پایدار سازمان ملل.
بیرمن و همکاران (۲۰۲۲): تأثیر سیاسی اهداف توسعه پایدار: تحول حاکمیت از طریق اهداف جهانی؟ (انتشارات دانشگاه کمبریج).
بورنمان و کریستن (۲۰۲۴): جریانسازی پایداری از طریق دفاتر پایداری: شیوهها و مکانیسمها در ادارات کانتونی سوئیس.
بورنمان و کریستن (۲۰۲۱): نسل جدیدی از حاکمیت پایداری: پتانسیلهای اجرای دستور کار ۲۰۳۰ در کانتونهای سوئیس.
کاندل (۲۰۲۱): مصلحتِ یکپارچهسازی سیاستها.
چاکرادهار و پیسوپاتی (۲۰۱۸): بومیسازی اهداف توسعه پایدار. گزینههای پیش رو برای هند.
کروس و همکاران (۲۰۲۰): بومیسازی اهداف توسعه پایدار از منظر تابآوری شهری: درسهایی از ۱۰۰ شهر تابآور و کیپتاون.
فینمور و جورکوویچ (۲۰۲۰): سیاستِ آرمانگرایی.
فاکس و مکلود (۲۰۲۱): بومیسازی اهداف توسعه پایدار در شهرها: بازتابهایی از یک پروژه اقدامپژوهی در بریستول، بریتانیا.
گیلاردی و واسرفالن (۲۰۱۹): سیاستِ انتشار سیاستها (توزیع الگوهای سیاستی).
گونزالس و همکاران (۲۰۲۳): اولویتها، سطح و بینشها: فرصتها و چالشها برای مشارکت جامعه در اجرا و پایش اهداف توسعه پایدار.
هراس-سایزاربیتوریا و همکاران (۲۰۲۲): تعامل سازمانها با اهداف توسعه پایدار: از «گزینشی عمل کردن» (Cherry-picking) تا «تظاهر به پایداری» (SDG-washing)؟
هرفارت-پهل و پاهل-وستل (۲۰۱۲): تداوم و تغییر در سیستمهای اجتماعی-اکولوژیکی: نقش تابآوری نهادی.
هیکمن (۲۰۲۱): جایگاه شهرها و دولتهای محلی در حاکمیت پایداری چندسطحی.
هانیبان-آرنولدا و همکاران (۲۰۲۴): بومیسازی و دموکراتیزه کردن حاکمیتِ هدفمحور برای پایداری.
هورن و گروگل (۲۰۱۸): اهداف توسعه پایدار در کشورهای با درآمد متوسط: تعیین یا خدمت به دستور کارهای توسعه داخلی؟ شواهدی از اکوادور.
یونسون و بکسل (۲۰۲۱): بومیسازی اهداف توسعه پایدار: موردِ تانزانیا.
کینگدون و تربر (۲۰۰۳): دستور کارها، جایگزینها و سیاستهای عمومی.
کناپه (۲۰۲۲): زمانمندیها در ترجمه (تفسیر). آیندههای آنتروپوسین، اهداف توسعه پایدار و عدالت در بالتیمور.
کرانتز و گوستافسون (۲۰۲۱): بومیسازی اهداف توسعه پایدار از طریق رویکردی یکپارچه در شهرداریها: تجربیات اولیه از یک پیشرو سوئدی.
کرلنبرگ و کخ (۲۰۲۱): چگونه از شهرهای آلمان در اجرای اهداف توسعه پایدار حمایت کنیم؟ یادگیری از طراحی مشترک.
ملکپور و همکاران (۲۰۲۴): بومیسازی تحولآفرین برای شتاب بخشیدن به دستور کار ۲۰۳۰.
مائو و همکاران (۲۰۱۹): چین چگونه هدف توسعه پایدار ۱۴ را تا سال ۲۰۳۰ محقق خواهد کرد؟ مطالعه موردی رویکرد نهادی برای کنترل آلودگی آبهای ساحلی.
ماسودا و همکاران (۲۰۲۲): بررسی نقش دولتهای محلی به عنوان واسطه برای تسهیل مشارکت در اهداف توسعه پایدار.
مینکمن و همکاران (۲۰۲۲): از چشمانداز ملی تا اجرا: چالشهای حاکمیتی در گذار به کشاورزی پایدار در منطقه دلتای مکونگ ویتنام.
معلمی و همکاران (۲۰۲۰): دستیابی به اهداف توسعه پایدار مستلزم نوآوری فرارشتهای در مقیاس محلی است.
مورتیمر و همکاران (۲۰۲۳): بومیسازی هدف ۱۳ (اقدام اقلیمی) برای ایجاد تابآوری محلی در برابر سیل در دره هانتر.
نینگروم و همکاران (۲۰۲۳): پتانسیل تحولآفرین در تعامل با اهداف توسعه پایدار: تجربه حاکمیت محلی در استرالیا.
ناگاتی و همکاران (۲۰۲۳): به سوی رویکردی پایین به بالا برای بومیسازی اهداف توسعه پایدار در شهرهای آفریقایی. یافتههایی از قاهره و دارالسلام.
اورتیز-مویا و رجیانی (۲۰۲۳): نقش فرآیند «بازنگری داوطلبانه محلی» در یکپارچهسازی سیاستها: شواهدی از شهرهای پیشرو.
پتری (۲۰۲۱): حاکمیت محیط زیستی و سبز کردن سیاستهای مالی.
رافر و همکاران (۲۰۲۲): اهداف توسعه پایدار سازمان ملل به عنوان محرکهای نوآوری برای حاکمیت پایداری محلی؟ نمونههایی از آلمان.
رینار و لوندبرگ (۲۰۲۳): اهداف انتخابی (A la carte): تفسیر گزینشی اهداف توسعه پایدار در برنامهریزی استراتژیک شهرداریها در نروژ.
ادامه فهرست منابع و مراجع (ترجمه عناوین):
سنیت (۲۰۲۰): محقق ساختنِ شعار «هیچکس عقب نماند»؟ تأثیر مشارکت جامعه مدنی بر اهداف توسعه پایدار.
سیگل و باستوس لیما (۲۰۲۰): هنگامی که چارچوبهای بینالمللی پایداری با سیاستهای داخلی مواجه میشوند: اهداف توسعه پایدار و حاکمیت کشاورزی-غذا در آمریکای جنوبی.
گزارش اهداف توسعه پایدار (۲۰۲۳): به سوی یک طرح نجات برای مردم و سیاره. (گزارش دبیرکل سازمان ملل متحد).
تیکسیرا و همکاران (۲۰۲۲): اجرای اهداف توسعه پایدار؛ مطالعه موردی در یک شهرداری پیشرو در برزیل.
ترمبلی و همکاران (۲۰۲۱): یک رویکرد سیستمی برای برنامهریزیِ اجرای پایداری در سطح محلی از طریق اولویتبندی اهداف (Targets) توسعه پایدار: موردِ شهر کبک.
برنامه توسعه سازمان ملل (UNDP): ابزار تشخیص برای حمایت از بومیسازی اهداف توسعه پایدار در سطح مادون ملی (منطقهای) در آسیا-اقیانوسیه.
والنسیا و همکاران (۲۰۱۹): انطباق اهداف توسعه پایدار و دستور کار جدید شهری در سطح شهر: تأملات اولیه از یک پروژه تحقیقاتی تطبیقی.
وین و گالیک (۲۰۲۴): اهداف توسعه پایدار به صورت انفرادی و درهمتنیده: مؤسسات آموزش عالی و عملکرد پایداری در مناطق کلانشهری.